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2007-2013年全国基本养老保险基金收支情况 制图：邱玥
随着我国市场经济体制的完善和深化、城镇化的加快发展，跨地区流动就业、往返城乡就业已成常态。有关城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度间不衔接的矛盾也开始显现。尽早解决参保人员在不同的养老保险制度之间的衔接问题，已成为完善养老保险制度的必然要求和社会各界的热切期盼。
7月1日，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（以下简称《暂行办法》）将正式施行，城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度的衔接问题将得到解决，而这对于提高劳动者参保缴费的积极性，扩大养老保险覆盖范围无疑具有积极的推动作用。
新规适用于谁？
推进城乡养老统筹，解决以农民工为主要群体的、累积性和延续性养老保险的关系衔接问题。
【数说】近年来，城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险（包含原来的城居保和新农保）已在全国各地全面实施。据人力资源和社会保障部统计，截至2013年底，全国参加养老保险总人数达到8.2亿人，其中城镇职工3.22亿人，城乡居民4.98亿人。
而在此前，这两种保险是不能进行衔接转换的，在浙江杭州打工的程志丹就面临这个问题——小程在河南老家的时候就参加了新农保，到杭州打工后，企业又给他上了城镇职工基本养老保险，退休后每月可以获得2500元。可就是这每月2500元的养老金让小程犯起了难，因为他原计划赚几年钱就回老家，可是他在杭州缴纳的养老金不能一起转回去。
“我国目前城镇化速度非常快，每年有成百上千万的劳动力从农村进入城镇，不同养老保险制度面对人群流动该怎么衔接、其权益如何得到保障，成为一个突出问题。特别是大量农民工，从农村涌入城市，但往往就业不够稳定，有可能再次返回农村，过段时间又回到城市。”人社部副部长胡晓义介绍,《暂行办法》正是为了推进城乡统筹的养老保险制度体系建设，解决以农民工为主要群体的、累积性和延续性养老保险的关系衔接问题。
据统计，目前我国将近三成的农村户籍人口已经居住在城镇，2011年我国城市人口首次超过乡村人口。不少外出打工者都面临一旦准备回家继续务农，之前在城市缴纳的养老金就拿不回来的情况。这也是不少打工者参加养老保险意愿不高的一个主要原因。
进城务工人员数量众多，人口流动性增大，解决城乡养老保险的制度衔接问题，对他们来说将是重大利好。一个农民，原来可能没有参加职工养老保险制度，而是在农村参加了新农保，然后又到城市来打工。他在农村缴的这个养老钱还算不算数，能不能把权益累加起来，就要通过即将实施的《暂行办法》来解决。
根据《暂行办法》，如果参加职工养老保险已满15年，就符合领取职工养老保险待遇的条件。待遇计算是按照职工养老保险的待遇计发办法进行计算，多缴多得。如果后来又参加城镇居民养老保险，其个人账户的全部储存额，包括他个人缴费和政府在个人账户里补贴的钱，连同利息一起转移到职工养老保险的个人账户里面去，使其职工养老保险个人账户额加大，然后一起计算。
重复参保怎么办？
对现已存在的重复参保问题，通过建立制度衔接转换办法，结合实际，合情合理妥善解决。
【镜头】从河南到上海打工的薛红敏在老家时曾参加新农保。去年7月1日起，上海的公司开始为他缴纳职保。而根据《暂行规定》，只要参加职保满15年，到法定退休年龄时，薛红敏就可以申请从新农保转入职保养老，享受的待遇更高。“退休后能够有更多的退休金，让我们感觉有了更多的依靠。”薛红敏说。
而由于各种原因职保缴费不满15年的，按照社会保险法的规定转入新农保或城居保，虽然缴费年限不能合并累计，但可由后者发挥“兜底”功能，也避免因职保缴费年限不足而造成参保人员的权益损失。
胡晓义也坦言，由于职工养老保险与城乡居保之间的衔接，流动情形是“多维”的。具体到参保人，可能在同一时点或不同时段，既有地区间的流动，又有制度间的跨越，因而衔接政策的实施难度比单一制度内转续要大很多。他表示,养老保险衔接制度的出发点是，当一个人参加过多种养老保险制度时，尽可能将其引导到能够领取到较高待遇的制度。新农保和职工养老保险比较起来，无疑是职工养老保险待遇更高。如果参保者到达退休年龄时，累加起来参加职工养老保险的时间超过15年，就有可能在职工养老保险里面领取待遇，把新农保里的权益累加到职工养老保险里面。
“这就是为什么不是在变换就业形态的第一时间变更养老保险关系，而是到领取的时候再办。因为领取时一切都安定下来了，这个制度参加了几年，那个制度参加了几年，都可以一次结清了，就可以更好地保障参保人的权益。”胡晓义说。
“衔接转换化繁为简是此次《暂行办法》的一大关键。”社科院世界社保研究中心主任郑秉文指出，由于城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度之间衔接的主要对象是农村进城务工的参保人员，他们中的一些人在城市与农村之间可能多次流动就业，“随走随转”的实时衔接方式会导致社会保险关系的反复变化，增加参保人员的事务负担，也容易损失养老保险权益；而统一在最后确定养老保险待遇之前的时点办理衔接手续，有利于简化程序，维护参保人员权益，也降低了社会管理成本。
此外,《暂行办法》规定，对于重复参保的优先保留待遇水平较高的职保关系，并且规定重复参保缴费要退还给本人。人社部有关负责人表示，只要满足参加职保的缴费年限，无论在新农保或城居保缴费多长时间，都可以转入职保合并计算待遇，有利于最大限度地保障参保人员的权益，同时引导参保人员长期参保、持续缴费。
多缴能多得吗？
进一步健全多缴多得激励机制，使个人的基础养老金待遇与参保历年的缴费更紧密地挂钩。
【声音】据人社部最新数据显示，2013年我国城乡居民社会养老保险基金的收入、支出和累计结余已分别达到2052亿元、1348亿元和3006亿元。“近年来每年的制度收入都大于支出，年增长率平均在20%～30%之间，延迟退休年龄的压力似乎不是很大。但是，中国养老保险的最低缴费年限仅为15年，还不到发达国家的一半。退休年龄平均比发达国家晚10余年。从长期看，这个制度的财务风险是巨大的，甚至是不可持续的。”郑秉文指出，为了适应未来人口寿命预期的提高，增加多缴多得的激励因素、鼓励延迟退休并让晚退休的人获得实惠是改革的一个重要取向。
由于人口平均寿命的不断增加，如不延迟退休年龄，养老金支付面临着“不可承受之重”。
“退休后收入比工作时还高的情况，说明了我们国家初次收入分配存在不合理的现象，所以才会‘倒挂’。如果一个社会退休后的收入更高，那人人都期盼着早退休了，这显然是不合理的。”在郑秉文看来，社会保障制度的过度与不足都不好，“过度的福利会阻碍社会的发展，比如欧洲一些陷入高福利‘陷阱’的国家。但是如果对劳动力的保护与社会特质的需求相差很大，会直接影响人们的心理预期，影响消费者信心。”因此，他不主张加大养老金“杀富济贫”式的再分配功能，而是要按照个人缴费的不同，体现“多缴多得，少缴少得”的原则。“一个好的养老制度预期，并不是说人人都盼望早退休。好的制度应该让人们预期到制度的稳定性，从而获得稳定的合理的保障，比如，晚退可以拿到较多的退休金，早退拿到的退休金少。”他补充道。
随着社会保险覆盖面不断扩大，目前，各项养老保险参保达到8.2亿人，13768万城乡老年居民按月领取养老金，但保障水平仍然有待提高。专家建议，国家应适当提高基础养老金，并相应提高参保对象补贴标准，使之与社会经济发展水平基本同步。
为了鼓励参保，上海社科院研究员左学金建议应该进一步“健全多缴多得激励机制”，使个人的基础养老金待遇与参保历年的缴费更紧密地挂钩，而不仅仅与退休前一年或几年的养老金缴费挂钩。为此，可借鉴德国等发达国家的相关经验，根据参保人每年的缴费水平，确定参保人在该年的养老金权益得分。
同时鼓励城镇非正规就业的农民以折扣缴费率参加基础养老保险，确保他们的基础养老金权益不受流动的影响。
“建议在实行基础养老金全国统筹后，非正规就业人员以（工资劳动者的）社会平均工资为基数，按‘折扣缴费率’缴费。该折扣缴费率可以是正常缴费率（12%）的20%，30%……90%，100%等，由他们本人自主选择确定。他们相应年份的基础养老金权益得分，也按同样的折扣率计算。不同年份的养老金权益可直接相加，退休时按养老金权益总得分计发基础养老金。这样，当劳动者在正规就业与非正规就业之间以及在城市与农村之间流动时，他们应有的养老金权益不会因流动而受到影响。”左学金说。（记者 邱 玥）
政策咨询台
问：《城乡养老保险制度衔接暂行办法》适用于哪些群体？
答：显然适用群体是包括普通农民的，但前提是要参加了新农保的制度。如果仅仅是因为居住地的迁移，比如说从甲省到乙省，但还是农民，那么这里面就有一个新农保制度内部的衔接问题，这个比较简单，只要把原来的个人账户从甲省移到乙省就可以了。更复杂的问题是他参加了职工的养老保险，这两个怎么衔接，是这个办法予以解决的。
问：一名参保者，之前参加职工养老保险，后来参加新农保，何时办理衔接手续？
答：跨制度衔接的时点是在参保者到达领取养老金年龄时，如果是男性，目前为60岁。如果参保者到了60岁，参加职工养老保险的时间还不够15年的话，那么就应该把他的关系在新农保里面进行结算，同时把职工养老保险里参保年限里面的个人账户的养老金及利息全部转移到新农保的个人账户里面，再计算待遇。如果参保者已经缴纳职工养老保险满15年了，到60岁结算时，会把在农村参加新农保期间缴纳的个人账户资金转移到职工养老保险的个人账户里。为什么不马上转，而是到领取时再转？这是给参保者留出充分的时间和空间。农民工就业存在不稳定性，参保者现在可能离开城市的就业岗位、不再参加职工养老保险，回到农村参加新农保，但是仍存在过几年又回到城市工作、继续参加城镇职工养老保险的可能性。如果参保者每移动一次，就转移一次养老保险关系，对个人来讲很复杂，经办成本也很高。
问：参加了不同类型的养老保险，最终待遇怎么算？
答：如果参加职工养老保险已满15年，就符合领取职工养老保险待遇的条件。待遇是按照职工养老保险的待遇计发办法进行计算，多缴多得。如果后来又参加城镇居民养老保险，其个人账户的全部储存额，包括他个人缴费和政府在个人账户里补贴的钱，连同利息一起转移到职工养老保险的个人账户里面去计算。
问：从城镇职工养老保险转到城乡居民的，能否转移12%的统筹基金？
答：当职工养老保险跨省转移接续时，不但要转移个人账户，而且要转移占工资总额12%的统筹基金，主要是为了让中西部将来的统筹基金能够支付基础养老金。但是新农保、城居保和职工养老之间跨制度接续，没有转移12%统筹基金的政策。因为居民养老的基础养老金不是从统筹基金里面支付的，而是政府直接支付的，在居民的养老保险制度里面不存在统筹基金的概念。只要参加了养老保险，无论是职工的还是居民的，权益都有足够的资金保障，转不转这12%的统筹基金，对个人权益最终没有损害。（邱玥整理）
